摘要：

根据交通运输部、国家发展改革委等9部门联合印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，结合当前我国城市公交行业发展新形势，从关于公交优先的基本认识、关于地方政府的主体责任、关于票制票价动态调整机制、关于公交成本规制、关于公交企业多元化经营发展、关于公交场站建设共六个方面，深入探讨城市公交健康可持续发展相关问题。

关键词：城市公交；健康；可持续发展

2023年10月10日，交通运输部、国家发展改革委等9部门联合印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》（交运发〔2023〕144号），以下简称：《若干意见》。文件的出台是深入实施城市公共交通优先发展战略，加快推进城市公共交通健康可持续发展的重要文件。特别是针对用地、资金、场站等行业突出问题提出针对性强的解决措施，为城市公共交通高质量、健康可持续发展指明路径、提供政策支撑，为行业纾困破局、变革创新提供了有力支持。

一、关于公交优先的基本认识问题

从政策层面来看，公交优先依然是坚定不移的方向。交通运输部等9部门《若干意见》强调：“为全面贯彻落实党的二十大精神，深入实施城市公共交通优先发展战略，加快推进城市公共交通健康可持续发展。”

对此，可以从以下三个方面来分析：

一是从党的领导层面来看，党中央、国务院对城市公共交通优先发展高度重视。温家宝总理曾作出重要批示：“优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。”2013年，习近平总书记在北京地铁施工工地看望慰问一线劳动者时指出“发展公共交通是现代城市发展的方向”。

改革开放以来，我国经历了快速城镇化、机动化发展进程。2022年，全国常住人口城镇化率超过65%，2023年全国机动车保有量达4.35亿辆，有94个城市的汽车保有量超过百万辆，城市交通供需矛盾日益突出，交通拥堵的“城市病”从大城市向中小城市蔓延。优先发展公共交通是缓解城市交通拥堵的有效措施，习近平总书记的关于公共交通的重要讲话是为交通拥堵“城市病”开出的一剂良方。

二是从经济社会层面来看，城市公共交通是城市基础设施的重要组成部分。2022年，全国城市公共交通系统客运量达674.39亿人次，日均运送近1.85亿人次。国家“十二五”“十三五”“十四五”规划，都明确提出要优先发展城市公共交通。

三是从交通行业层面来看，公交优先已作为一项重要内容纳入了我国交通发展的宏伟蓝图与行动纲领。从《城市公共交通“十三五”发展纲要》，到《交通强国建设纲要》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，都明确提出要优先发展城市公共交通。

二、关于地方政府的主体责任问题

交通运输部等9部门《若干意见》明确：“压紧压实城市公共交通的地方主体责任，落实好城市公共交通作为市县级财政事权的支出责任。”“推动落实城市人民政府发展城市公共交通的主体责任”。

从理论层面分析，公交企业具有典型的公共服务行业特征，具有“公益+市场”双重特性。基于利益相关者理论，城市公共交通运营涉及三个利益相关者：政府、乘客、公司职工。其中政府作为社会管理主体和公共交通服务的购买者，用公共财政向运营商购买“服务”，提供给乘客，并实施对运营商和运营市场的监管。从政策层面分析，国发〔2012〕64号文明确提出：“发展城市公共交通，城市人民政府是责任主体”。

因此，城市公交发展是一个复杂的系统工程，其中涉及到发展理念的转变、体制机制的创新和一系列配套支持保障政策的制定出台。要进一步促进城市公共交通优先发展，推进城市公共交通健康可持续发展，必须要充分发挥城市人民政府的主导作用。

三、关于票制票价动态调整机制问题

交通运输部等9部门《若干意见》明确：“综合考虑城市公共交通运营成本、公众承受能力、财政补贴等因素，制定城市公共交通价格并建立动态调整机制。对城市公共交通现有价格水平开展评估并及时优化调整。” 这与2012年以来国家优先发展城市公共交通的政策精神是一致的。国发〔2012〕64号文、交运发〔2013〕368号文、交运发〔2022〕38号文都对建立公共交通票制票价动态调整机制有明确的要求。

对此，我们从两个方面来分析：

第一个方面是，公交票价为什么要动态调整？

随着社会经济的不断发展，公交票价与价值背离、企业收入与成本倒挂的矛盾越来越突出。国内北京、广州、兰州、沈阳、绍兴等城市相继启动调价。《兰州市城市公交票价调整方案政策解读》中解释了兰州公交上调票价的背景：“随着城市和人口规模的不断扩大，公共交通出行总量、结构以及运营成本发生了巨大变化，公共交通运营刚性成本逐年上升，兰州公交集团收入成本倒挂问题日益严重，原票价已不能满足企业良性发展需求”。

据此我们可用几组数据来分析：第一组数据：2022年全国地面公交客运量（353.37亿人次）是2014年（781.88亿人次）的45.2%，2023年全年全国地面公交客运量380.50亿人次，约是2014年的48.7%；第二组数据：随着老龄化时代的到来，目前大部分城市免费和优惠乘车人群占比40%以上，部分中小城市甚至达到80%；第三组数据：全国居民人均可支配收入从2012年的16510元增加到2022年的36883元，扣除价格因素，增长83%，增速快于经济增长。居民人均可支配收入在逐年稳步提高，合理调整票价对群众生产生活影响可控；第四组数据：根据2018年全国两会全国人大代表喻春梅建议，国际公认的公交票价应占人均可支配收入的8%左右，然而这个比例在中国大多城市都不超过4%，远低于国际水平。

第二个方面是，公交票价动态调整怎么调？

新加坡、香港的票价调节机制尤为规范，充分考虑了CPI（居民消费价格指数）、工资水平、生产力进步等经济发展因素，建立了能够反映城市公共交通运营成本变化的调价公式来测算调价幅度，制定了科学的票价调整办法。北京市参照国内外票价管理经验，建立了公共交通价格动态调整机制。

因此，从乘客角度而言，公交票价越低越好，但是从公交行业的健康、可持续发展来看，绝对的低票价并非行业发展的可行方向；过低的公交票价和僵化的票价体制，从供给端将严重影响公交企业的票收，从需求端将吸引更多的无效和不合理的公共交通出行，进而影响到整个公共交通系统效率的发挥；政府应建立常态化的票价调节机制，使票价回归理性。

四、关于公交成本规制问题

交通运输部等9部门《若干意见》明确：“因地制宜建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度。”

公交成本规制，一方面可为企业稳定经营及持续发展提供资金支持和制度保障，结束向政府“要钱度日”的尴尬处境；另一方面，可作为政府购买公交服务的成本测算依据，解决政府财政“每年补多少、怎么补”的难题。

深圳是国内率先出台成本规制政策的城市，深圳顺应不同时期公交行业发展特点和需求，公交成本规制经历了三个阶段：

一是成本规制补贴阶段：2008年，出台“成本规制”补贴方案；

二是定额补贴阶段：2013年，深圳市制定并实施“定额补贴”政策，改变“成本规制”兜底补贴的思路，建立“定额+调节+考核+专项补贴”模式，专项补贴包括国家燃油补贴、刷卡优惠补贴和场站、新能源运营等补贴；

三是成本规制“需求响应”阶段：2020年，深圳市出台全新的公交财政补贴方案及配套文件，建立与财政支撑能力相适应的新型公交服务购买机制，将现有公交服务分为政府主导、企业自主、市场化三层服务，并进行分类管理和补贴。

这种差异化公交管理方式和补贴模式，突破了传统的成本规制下的兜底补贴或者定额补贴模式，成为未来公交行业发展趋势，同时为公交线网优化创造了有力条件，有利于实现市民、政府、企业共同推动公交供给与需求平衡的目标。

五、关于公交企业多元化经营发展问题

交通运输部等9部门《若干意见》明确：支持发展“公交+旅游”服务模式。支持城市公共交通企业拓展站台、车身、车厢内等广告业务，面向社会开放加气、加油、充电、维修等服务。

当前，公交企业应做到依靠政策而不依赖政策，通过拓展新兴业态来增强自身造血功能。结合各城市地方财政吃紧的实际，以及公交行业纾困破局和可持续发展的长远考虑，多元化经营已然成为公交企业不得不做、必须要做的事。国内公交行业积极探索，例如，北京公交依托公交场站开设“公交便民驿栈”，成都公交与技师学院共建新能源产业学院，培育“桩医生”“蓉e修”等连锁维修品牌；广州公交全国首台“音乐茶歇巴士”上线；贵阳公交构建“黔爽”电商、“黔爽酱酒”系列等应用场景；广州、郑州等多个城市公交推出租赁公交婚车业务；漯河公交超市开业。

因此，要实施“公交+”发展战略，构建公交发展生态，同时要强化三个思维：

一是平台思维。公交出行每天少则几万、多则几百万的客流量，并且都具有高频、高粘度的特性，我们有优势构建基于公交出行+吃住游购的商业生态。

二是数据思维。公交数据包括OD数据、刷卡、扫码数据等大数据，都是极具价值的宝贵资源，我们公交企业要善于掌控数据、开发数据、应用数据。

三是品牌思维。充分发挥公交市民知晓度高和国有企业品牌背书的公信力优势，进行资源的二次开发及优化配置。

六、关于公交场站建设问题

分别从公交场站配建、公交场站综合开发、公交场站建设资金来源三个方面来分析：

第一，针对公交场站配建。交通运输部等9部门《若干意见》明确：“严格落实城市公共汽电车场站配置标准，在大型居住区、商业区等附近设置公共汽电车首末站或枢纽站。” 对于公交场站配建标准，以公交首末站的配建为例，主要涉及到：国家标准GB/T 51328《城市综合交通体系规划标准》、行业标准JT∕T 1202《城市公共汽电车场站配置规范》、国家强制性标准GB 50180《城市居住区规划设计标准》。例如，《城市综合交通体系规划标准》规定：落实公交首末站配建制度，公交首末站宜结合居住区、城市各级中心、交通枢纽等主要客流集散点设置，并以500米服务半径的人口和就业岗位之和为指标，分为有轨道交通地区和无轨道交通地区分别设定了1.5万人和1.2万人的公交首末站配建标准。国内深圳、西安、成都、昆山等城市相继出台政策。国内配建型公交场站建设模式最早源于深圳，早在2013年深圳市明确提出“立体综合车场+配建公交首末站”的公交场站发展模式。

第二，针对公交场站综合开发。交通运输部等9部门《若干意见》明确：“积极推动新增用地综合开发。”“因地制宜实施既有用地综合开发。”“建立用地综合开发收益反哺机制。”国内成都、南昌、南京、郑州等城市积极探索公交场站综合开发模式。例如，南京市将公交场站纳入城镇低效用地，调整用地性质进行综合开发，开展了所街等公交场站综合开发；重庆市正在建设红旗河沟公交场站TOD项目，到2025年项目数量将累计达到20个。

第三，针对公交场站建设资金来源。交通运输部等9部门《若干意见》明确：“鼓励有条件的地方采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，支持城市公共交通场站建设与改造、车辆购置。”同时文件还指出：“利用地方政府专项债券等工具，支持符合条件的公共汽电车场站充换电基础设施建设。”例如，杭州印发《关于鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案》，要求“规划允许上盖物业的公交场站，采取综合开发方式”，完成老三场、北大桥、焦家村等公交地块的综合开发。重庆采用“土地出让+场站回购”的方式，扣除土地成本和计提相关规费后，财政返还土地收益约21亿元，有效保障了中心城区公交场站建设。唐山路公交换乘枢纽项目是青岛市首次在公共交通行业使用政府专项债券筹措资金的项目，发行10年期专项债券2亿元，探索实行“公交场站建设+公交车辆运营”多元组合还债。

因此，建议重点从以下三个方面推进公交场站建设。

一是强化公交场站规划先导作用，及时编制或修编公交场站专项规划，科学规划布局城市公交场站。

二是切实落实公交场站配建要求，落实公交场站配建制度，结合交通枢纽、住宅小区、商业中心等建设项目配建公交场站，在下达规划设计条件中提出配建要求。

三是加强公交场站综合开发用地政策支持。用地性质是制约综合开发的难点及关键点，建议政府出台相关政策文件支持存量公交场站用地调整用地性质。

参考文献

[1] 许 飒,张玉清,杜云柯.城市公交票价调节机制设计研究[J].交通运输研究,2016,（3）：23-29.

[2] 杨卫东,范东涛.城市公交场站用地综合开发潜力大[N].中国交通报,2022-04-18.

[3] 张玉清.公交成本规制补贴政策解读与思考[EB/OL].微信公众号“公共交通资讯”，2023年6月2日.